当今世界，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件频繁发生。由于突发事件具有突然爆发、起因复杂、难以判断、迅速蔓延、危害严重、影响广泛的特点，要有效应对和处置各类突发事件，必须预先作出具体安排，制定突发事件应急预案。

  突发事件应急预案又称“应急计划”、“突发事件应对方案”，是针对有几率发生的突发事件，为保证高效、有序地开展应急救援行动，降低突发事件造成的损失而预先制定的有关计划或方案。它提供了突发事件应对的标准化反应程序，是应急处置的基本规则和操作指南，对于强化各级政府及部门的工作责任，增强广大公众的防范风险、自救互救意识，提高应对突发事件的能力，具有十分重要的意义。

  2003年以来，按照党中央、国务院的部署，我国全方面开展了应急预案建设。通过多年的实践，对于应急预案的认识不断深化，应急预案编制管理工作水准不断提高。为进一步规范和指导应急预案编制管理工作，我们组织编写了《应急预案编制管理指南》一书。本书从理论和实务层面全面介绍了应急预案的编制和管理，提供了各类应急预案实例，具有很强的指导性，是应急管理工作机构及工作人员开展应急预案编制管理的指南。

  本书由罗建军、傅爱军策划和统稿，朱光亚撰稿，伍拥军、蒋洲核稿。编写过程中，参阅了相关书籍和资料，在此表示感谢。书中错漏之处，敬请读者批评指正。

  应急预案又称“应急计划”、“突发事件应对方案”，是针对有几率发生的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急救援行动，降低突发事件造成的损失而预先制定的有关计划或方案，是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先作出的具体安排。它提供突发事件应对的标准化反应程序，是突发事件处置的基本规则和应急响应的操作指南。

  一般来说，应急预案有3个层面的含义：一是事前预防，即通过危险辨识和事故后果分析，采用技术和管理手段降低突发事件发生概率。二是应急处置，万一发生突发事件有应急处置程序和方法，能快速反应，将影响消除在萌芽状态。三是抢险救援，即应对已发生的突发事件，能够采用预定的应急抢险救援方案，控制事态发展并减少损失。

  第一，应急预案明确了突发事件应急处置的政策法规依据、工作原则和应对重点等基本内容。

  第二，应急预案明确了突发事件应对工作的组织指挥体系与职责，规范了应急指挥机构的响应程序和内容，并对有关组织应急救援的责任进行规定。

  第三，应急预案明确了突发事件的预防预警机制和应急处置程序及方法，能快速反应处理故障或将突发事件消除在萌芽状态，防止突发事件扩大和蔓延。

  第四，应急预案明确了突发事件分级响应的原则、主体和程序，以及组织管理流程框架、应对策略选择和资源调配的原则。

  第五，应急预案明确了突发事件抢险救援、处置程序、采用预先规定方式，在突发事件中实施迅速、有效地救援，减少人员受伤或死亡，拯救人员的生命和财产。

  第六，应急预案明确了处置突发事件过程中的应急保障措施，为突发事件的处置提供了有力保障，如应急处置过程中的人力、财力、物资、交通运输、医疗卫生、治安维护、人员防护、通信与信息、公共设施、社会沟通、技术支撑等。

  第七，应急预案对事后恢复重建与善后管理进行了规范，在突发事件处置完毕后，人们的生产生活、社会秩序和生态环境能尽快回到正常状态状态。应急预案还对突发事件发生后的情况调查、应急处置过程总结评估及人员奖惩等所采取的一系列行动进行了规范。

  第八，应急预案明确了应急管理日常性事务，为防范应对突发事件所作的宣传、培训、演练、调查评估，以及应急预案本身的修订完善等动态管理内容做了规范。

  应急预案囊括事前预测预警、事发识别控制、事中应急处置和事后恢复重建，贯穿于突发事件应急管理全过程，具有全面性。

  应急预案本身作为应急管理工作中的重要组成部分，是应对处置突发事件的操作指南，包括了应对工作的所有的环节。每个应急预案之间又相互衔接，形成预案体系。

  应急预案一般由各级政府及其部门等行政机关颁布施行，是政府的施政措施，也体现出法律和法规要求。

  应急预案中所规定的防范应对处置计划和方法，既有历史经验和理论概括，又有科学分析和成功做法，具有实用性，操作性强。

  编制和完善应急预案，对于有效防范突发事件的发生，对突发事件及时做出响应和处置，最大限度地避免损害和影响区域扩大，减少人员受伤或死亡和财产损失，提高全社会的居安思危意识、风险防范意识，具有十分重要的意义。

  第一，应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急工作有据可依、有章可循。

  第二，应急预案有利于作出及时准确的应急响应，降低损害后果。应急行动对时间要求十分敏感，不允许有任何拖延。应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将人员受伤或死亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。此外，还会让突发事件发生后需要快速解决的一些应急恢复问题，很容易解决。

  第三，应急预案是各类突发事件的应急基础。应急预案中建立了与上级单位（部门）应急预案的衔接，能保证在发生超过应急能力的突发事件后，与上级应急单位（部门）的联系和协调。

  第四，应急预案有利于提高风险防范意识。编制应急预案的过程，其实就是辨识重大风险和防御决策的过程，强调各方的共同参与，因此，应急预案的编制、审发和宣传，有利于社会各方了解可能面临的重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力。

  应急预案种类较多，按行政区域可划分为国家级应急预案、省级应急预案、市级应急预案、县级应急预案和基层单位应急预案。

  按基层单位类型可划分为社区应急预案、乡（镇）应急预案、学校应急预案、企业应急预案和单位应急预案。

  按突发事件类型可划分为自然灾害应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案和社会安全事件应急预案。

  按应急预案适合使用的范围可划分为综合应急预案、专项应急预案、现场应急预案、单项应急预案。综合应急预案是该行政区域的整体应急预案，从总体上阐述应急方针、政策、应急组织架构及相应的职责，应急行动的总体思路等，通过综合应急预案可以很清晰地了解该行政区域应急体系及应急预案体系，更重要的是可当作应急救援工作的基础，即使对那些没有预料的紧急状况，也能起到一定的应急指导作用。专项应急预案是针对某种具体的、特定类型的紧急状况，如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等紧急状况的应急而制定的，专项应急预案是在综合应急预案的基础上，最大限度地考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等情况而编制的。专项应急预案是针对特定的具体场所（即以现场为目标），通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等所制定的应急预案。例如，在危险化学品事故专项应急预案下编制的某重大危险源的现场应急预案，其特点是针对某一具体现场的特殊危险和周期性环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援现场具有更强的针对性和具体救援活动的指导性。现场应急预案由有关部门（单位）进行编制，并负责对事故潜在危险做评估。而场外应急预案的编制主要由政府负责，部门（单位）配合进行，现场和场外的应急预案彼此要协调一致。单项应急预案是针对更为具体、更为微观的风险隐患和潜在危险制定的应急预案，内容也更为具体化，相当于行动操作指南。

  按应急预案的对象和级别划分，应急预案可分为应急行动指南、应急响应预案、互助应急预案、应急管理预案4种类型。应急行动指南是针对已辨识的危险采取特定应急行动，简要描述应急行动必须遵从的基本程序，如事发后向谁报告，报告什么信息，采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用，对有关人员需进行培训，有时将这种应急预案作为别的类型应急预案的补充。应急响应预案是针对现场每项设施和场所有几率发生的事故情况编制的应急响应预案，如化学品泄漏事故的应急响应预案、台风应急响应预案等。应急响应预案要包括所有可能性的危险状况，不包括事前要求（如培训、演练等）和事后措施。互助应急预案是相邻部门（单位）为在事故应急处理享资源，相互帮助制定的应急预案。应急管理预案是综合性的事故应急预案，这类应急预案详细描述事发前、事发过程中和事发后何人做何事、何时做、如何做。这类应急预案要明确完成每一项职责的具体实施程序。应急管理预案包括突发事件应对的4个逻辑步骤：预防、预备、响应、恢复。县级以上的政府机构、具有重大危险源的企业，除单项事故应急预案外，应当制定重大事故应急管理预案。

  根据我国真实的情况，按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则，国家总体应急预案中规定，应急预案体系分为国家总体应急预案、国家专项应急预案、国家部门应急预案、地方应急预案、基层单位应急预案、重大活动应急预案六大类。

  突发事件中，自然灾害和事故灾难破坏力惊人，人员受伤或死亡和财产损失巨大，因此一定要通过应急预案迅速有效地控制危害。应急预案也主要是针对这两类突发事件编制的。其中又因道路交通事故、火灾、爆炸等事故灾难是人为事件，发生地点多为工矿企业、大中城镇等人员密集地，因而这些地点成为应急救援的主要对象。因此，在应急预案的分级中，一般以事故灾难应急预案（事故应急预案）作为应急预案分级范本。

  根据有几率发生的突发事件后果的影响区域、地点及应急方式，在我国建立应急救援体系时，可将事故应急预案分成以下5个级别：

  1.Ⅰ级（企业级）应急预案。这类应急预案针对的突发事件危害影响局限在一个单位（如某个工厂、火车站、仓库、农场等）的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类突发事件在大多数情况下要投入整个单位的力量来控制，但其影响预期不会扩大到社会（公共区）。

  2.Ⅱ级（县、市、区/社区级）应急预案。这类应急预案针对的突发事件所涉及的影响可扩大到公共区（社区），但可被该县（市、区）或社区的力量，加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。

  3.Ⅲ级（地区/市级）应急预案。这类应急预案针对的突发事件影响区域大，后果严重，或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的突发事件。应急救援需动用地区、市（州）的力量。

  4.Ⅳ级（省级）应急预案。对有几率发生的重特大突发事件，特大危险品运输突发事件以及属省级风险隐患、重大危险源应当编制省级应急预案。它可能是一种规模极大的突发事件，或者可能是一种需要用突发事件发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备做处置的特殊突发事件。这类特殊突发事件需用全省范围内的力量来控制。

  5.Ⅴ级（国家级）应急预案。对突发事件后果超过省、直辖市、自治区边界以及列为国家级突发事件隐患、重大危险源的设施或场所，应当制定的国家级应急预案。

  一旦发生突发事件，相关责任部门（单位）应当立即实施应急程序，如需上级援助应当同时报告当地县（市、区）或社区政府突发事件应急主管部门，根据预测的突发事件影响程度和范围，需投入的应急人力、物力和财力逐级启动应急预案。与此同时，要对突发事件的发展和控制进行连续不断地监测，并将信息传送到政府应急指挥中心。政府各级应急指挥中心根据突发事件严重程度，将核实后的信息逐级报送上级应急机构，同时能向科研单位、应急管理专家组、数据库和实验室就突发事件所涉及的危险程度、控制措施等方面征求意见。政府主管部门应建立适合的报警系统，且有一个标准程序，将突发事件发生、发展信息传递给相应级别的应急指挥中心，根据对突发事件状况的评价，实施相应级别的应急预案。

  根据国家总体应急预案的框架内容来看，一个完整的应急预案一般应当覆盖应急准备、应急响应、应急处置和应急恢复全过程，最重要的包含以下几项内容。

  1.编制目的。简要阐述编制应急预案的重要意义和作用。如加强和规范管理、提高应急处置能力，有效防范和应对突发事件、减少危害及保障安全等。

  2.编制依据。主要依据国家相关法律、法规、规章、政策规定和相应应急预案。

  3.适用范围。是指应急预案针对某一区域内、某种类型突发事件作出反应，应急预案只在制定单位管辖地域和职责范围适用，要级别明确、针对性强。

  4.工作原则。要求明确具体。如统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，反应灵敏、运转高效，整合资源、信息共享，预防为主、快速处置等原则。

  组织指挥是应急预案的重点内容，预案的基本功能就是建立统一、有序、高效的应急指挥和运行机制。

  1.按照突发事件处置需要设立应急指挥机构，明确负责人、组成人员及相应的职责。

  3.以突发事件应急响应过程为主线，明确突发事件发生、信息报告、响应、结束、善后处置等各环节的主管与协作联动部门；以应急准备及保障机构为支线，明确参与部门的职责。

  应急预案的对象就是假定发生的突发事件，并有明确的目的性地做好应急准备，因此，预防预警机制是应急预案的关键内容。

  1.信息监测。确定预警信息监测、收集、报告和发布的方法、程序，建立信息源自与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。

  2.预警行动。明确预警方法、渠道以及监督检查措施和信息交流与通报程序，预警期间采取的应急措施及有关应急准备。

  3.预警支持系统。建立预警体系和有关技术支持平台，明确使用、维护、改进系统的要求。

  4.预警级别发布。明确预警级别的确定原则、信息确认与发布程序等。按照突发事件的严重性和紧急程度，分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）的4级预警，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。

  应急响应是应急预案的核心内容，即应急指挥机构应用反馈机制，合理应用应急力量和资源，把握时机强化控制力度，防止事态恶化；对已发生的突发事件，将其破坏力和影响区域控制在最低级别。其一般应当包括：

  1.应急响应级别。根据突发事件确定科学的分级标准，按照突发事件可控性、严重程度和影响区域，分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）4级，启动相应级别的应急响应行动。突发事件的响应级别与预警级别紧密关联，但也不一样，可根据真实的情况确定。

  2.应急响应行动。根据突发事件分级明确应急预案启动级别和条件，明确响应主体、指挥机构工作职责、权限和要求，阐明应急响应及处置过程等。对于跨国（境）、跨区域、跨部门的突发事件，可针对真实的情况列举不同措施，同时避免会造成的次生、衍生和耦合事件。

  3.信息报送和处理。明确信息采集的范围、内容、方法、报送程序和时限，要求符合政府信息公开的有关法律法规。如果突发事件涉及港、澳、台和境外人员，或者可能会影响到境外，需要向有关地区和国家通报的，明确通报程序和部门。

  4.指挥和协调。现场指挥遵循属地为主的原则，建立党委政府统一领导、突发事件主管部门为主、各有关部门参与的应急救援协调机制。明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示等制度，信息分析、专家咨询、损失评估等程序。

  5.应急处置。制定详细、科学的突发事件应对处置方案、处置措施，明确各级指挥机构调派应急队伍的数量、处置措施，队伍集中、部署的方式，设备器材、物资药品的调用程序，各应急队伍之间协作程序等。

  6.信息发布。按照突发事件新闻发布应急预案的有关法律法规，遵循统一、及时、准确、全面的原则，明确信息发布的内容、方式、机构及程序。

  7.应急结束。明确应急状态解除或者紧急响应措施终止的发布机构及程序，并注意与现场抢救活动的结束区别开来。

  1.善后处置。明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建的政策措施，以及做好卫生防疫、保险理赔工作等。

  2.社会救助。明确社会、个人或者国内外相关机构的组织协调、捐赠款物的管理与监督等事项。

  1.人力资源保障。列出各类应急响应的人力资源，包括政府、军队、武警、机关团体、企业和事业单位、公益团体和志愿者队伍等。明确应急社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度。

  2.财力保障。明确应急经费来源、使用范围、数量和管理监督措施，提供应急状态时政府经费的保障措施。

  3.物资保障。包括物资调拨和组织生产方案。根据详细情况和需要，明确具体的物资储备、生产及加工能力储备、生产流程的技术方案储备。

  4.通信保障。建立通信系统维护和信息采集等制度，确保应急期间通信畅通；明确参与应急处置各部门（单位）的通信方式和确保应急期间党政军领导机关及现场指挥的通信方案。

  5.交通运输保障。包括各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等信息，驾驶员的应急准备措施，征用单位的启用方案，交通管制方案和线.医疗卫生保障。包括医疗救治资源分布、救治能力与专长、卫生疾控机构能力与分布、各单位的应急准备保障措施、被调用方案等。

  7.人员防护。制定应急避险、人员疏散及救援人员安全措施等，规划和建立基本满足受灾人员的避难场所。

  8.技术装备保障。包括技术系统及储备，应急设施设备，事发现场可供使用的应急设备类型、数量、性能和位置，备用措施及相应的制度等。

  9.治安维护。制定应急状态下治安秩序的各项准备方案，包括警力培训、布局、调度和工作方案等。

  应急预案的监督管理，即强调应急预案的宣传、培训和演练，明确应急预案的着重点是能在实践中应用，在培训和演练中发现的问题能成为应急预案修改更新的参考。

  1.宣传和培训。包括应急预案、应急法律和法规和预防避险、自救互救的应急常识宣传，各级领导、应急管理工作人员和救援人员的常规性和专业性培训以及培训的工作要求等。

  1.名词术语解释。应急预案中专用名词、术语，缩写语和编码的定义，说明突发事件类别、分级以及对应的指标定义，统一信息技术、行动方案和机关术语等编码情况。

  2.应急预案管理与更新。明确应急预案制定、监督管理及实施部门单位，规定应急预案评审与更新方式等。

  4.应急预案实施时间。明确应急预案实施或者生效时间，一般从印发之日起施行。

  各种表单和说明文件，包括操作手册、指挥机构组织结构图、应急部门通信方式、指挥部成员联系方式、人员疏散地图、资源位置图、紧急设备使用说明等。

  应急预案无论何种内容格式，以下几个要素是必不可少的：①应急预案基本情况。对所指向的突发事件应急管理作必要说明。②应急组织机构与职责。应急主体所应承担的责任、工作内容及相互关系。③应急预防准备情况。对所指向的还没有发生（潜在）的突发事件采取的应急预防准备和控制措施。④基本应急程序。针对发生不同级别突发事件的分级响应和应急处置程序。⑤应急保障。应急处置中的人财物等资源保障及损失耗费承担主体。⑥恢复善后程序。应急行动结束后所需的一切清理和恢复行动。

  由于我国目前许多地区还没有真正建立统一的应急预案体系，加之各种突发事件具有突发性、连锁性等特点，现有的应急预案暴露出的问题日渐突出，已不能适应日渐增多的突发事件处置的需要。因此，如何加强应急预案建设，是当前亟待解决的问题。

  安全事故猛于虎，小的事故可以使一个家庭破裂，大的事故可以使一个行业、一个地区甚至一个国家瘫痪。例如，美国的“9·11”使全球为之震动，人人触目惊心。辽宁阜新孙家湾煤矿“2·14”特大瓦斯爆炸事故，造成214人死亡。四川南充“9·27”水上特别重大事故，66人遇难，致使53户家庭破碎、69名孩子失去父母。应急预案是事故发生时进行紧急行动、采取救援措施的基本依据，是安全生产工作的重要组成部分。应急预案制定得好，准备充分，救援及时，就能减少损失和降低人员受伤或死亡。尤其是在社会持续健康发展日益多元化的今天，应急救援行动参战力量更加多样化，现场情况瞬息万变，编制有效的应急预案，对到达现场后迅速、准确展开救援，提高救援成功率有很重要的作用。

  应急预案是针对重点地区、重点单位或部位可能发生的安全事故或其他灾害，根据应急救援的指导原则和战术原则，以及现有装备而拟定的。因此，在制定应急预案时最重要的是要把握好实事求是这个原则，才能达到在安全事故或灾害现场发挥作用这一基本目的。然而，目前某些单位在制定应急预案时没有把握好这个原则，反而凸现出一些误区和问题。

  主要表现在对救援力量部署、救援方案、注意事项等方面的内容模糊、混乱不清。有些应急预案在救援力量进退路线的安排部署上，有救援路线、无退防路线，交代了各救援力量的任务分工，却忽视了相互间的救援协同；有些应急预案在救援方案上，通常只选定救援方式，却没有对救援现场进行估算；有些应急预案在注意事项上没有做到根据单位具体性质提出具体的注意事项，而是千篇一律。

  一般表现在制定救援对策时，往往把各救援力量在现场的救援行动交代得过细，如救援中心的力量什么时候到达现场、现场救人采取什么方法、救援时哪些人利用哪些救援工具等问题布置得太具体，却忽略了事故现场瞬息万变的发展规律和计划指挥与临场指挥的关系，反而失去了实际意义。

  事故设定是应急预案制定的关键环节之一，对救援力量部署、施救对策等内容起着决定作用。如果事故设定过于简单，如只确定一个事故点或者是不设置事故发展变化中易引起的次生灾害（如危化品的燃烧、压力容器的爆炸、建筑物的倒塌、人员连续伤亡、被困情况变化等），整个应急预案就显得过于简单，不能充分估计事态发展，不能起到做好打大仗、打硬仗、打恶仗的准备作用，对平时的应急救援训练工作的指导意义也就不强。

  对于一些较大规模、较大影响的事故，应急救援中心、辖区单位和当地会制定同一地点、区域的应急预案，但是如果制定单位在制定过程中没有做好统一、衔接和沟通工作，往往就会造成力量部署如停车位置、事故现场设置、救援和退防路线的设置相冲突甚至任务分工不协调等问题。一旦出现应急救援中心调动多种力量作战时，就很可能造成作战任务重叠或者应急救援中心制定的应急预案失去作用。

  同样是在编制同一类事故的应急预案过程中，应急救援中心和相关单位在编制时由于把握不好出发点，重点不突出，难免出现雷同，甚至是“拿来主义”，使不同单位制定的应急预案基本一个样，失去了具体的指导意义。

  针对应急预案中存在的诸多问题和待完善之处，必须加强演练，确保取得实效。近年来，各级各部门各有关单位不断加强应急预案演练工作，但由于各种原因制约，依然存在多方面的问题，如应急预案演练方案比较简单、呆板、僵化、不符合实际，演练时组织松散、员工参与不够、针对性不强等。具体有以下几个方面。

  为了搪塞和应付上级有关部门的检查，某些部门所制定的应急预案只是对本单位原有制度中应急预案条例或是上级下发的应急预案范本进行简单的修改或是照搬照抄，没有结合实际，常常出现外部环境或是部门结构发生重大改变，而应急预案仍是老面孔，将安全重于泰山当做口号，缺乏足够的思想认识。有些员工心存侥幸心理，认为发生突发事件的概率很低，一般不会发生在自己身上。

  应急预案必须分工明确，职责清楚。一般应尽量把职责明确到岗位，而不是像有些应急预案将职责明确到人，看来好像分工到位，职责清楚，但如果发生人员变化，该应急预案就成了一纸空文。有些应急预案在制定时，内容简单、僵化，随着外部环境和诱发案件的因素发生改变，原来制定的应急预案应急处置方法早已不适应新时期安全防范思路；有些应急预案中能设想出不同的突发情况，但提出的应对方法却十分简单，甚至不同突发事件中，作出的应对动作都相同。

  在检查中发现有一些应急预案制定了，仅放在档案里做做样子，以备相关部门来检查。演练记录也是千篇一律，演练记录中多次出现相同的演练科目、演练过程和演练结果。而且在查阅演练的图片资料及演练视频资料时，往往发现没有演练，甚至多年未组织演练，有演练的也是摆摆样子，走走过场。

  演练中大部分人员均注重加强防范，但由于缺乏对部门防护设施的认识与了解，不知道部门的安全防范设施在什么情况下能对人身和财产安全起到有效保护，什么情况时应该要及时对自身安全进行防护。真正发生突发事件时，面临的情况要比演练更复杂、更多样。

  应急预案的制定和演练，针对的是一个部门（单位）的实际情况，关系到部门（单位）每一个人，如果没有全盘考虑，应急预案的制定就比较粗糙或带有局限性。目前，在应急预案演练之前一般都会提前进行通知，防止出现不必要的恐慌，也为了确保应急预案演练的顺利进行。但有的人员会提前离开或者在演练时在岗位上无动于衷，参与意识不够。也有在综合性大楼内演练时一个部门在演练，其他的部门还照样工作不管不问，好像楼内发生的事情与其没有太多的关系，真正发生突发事件时，后果不堪设想。

  应急预案的编制和演练是基于对可能发生的突发事件进行真实模拟和假想。突发事件发生时，真实情况比假定的要复杂得多。而参与演练的人员有的往往是随大流漠不关心，譬如有的人在参加逃生演练时还满脸笑容，有的负责现场疏散引导的员工自己先跑忘了职责，组织者演练结束时不点评总结，草草收场，使得演练效果不好。

  湖南省在应急管理工作中始终坚持应急预案先行的原则，强化应急预案编制，加强应急预案管理，取得了显著成效。截至2009年底，已编制发布省总体应急预案1件、省专项应急预案33件、省部门应急预案52件；全省14个市（州）122个县（市、区）全部编制完成总体应急预案，发布市级专项应急预案398件、部门应急预案561件，发布县级专项应急预案3065件、部门应急预案3153件；全省95%的乡镇街道编制应急预案近1万件，长沙等9个市（州）还推进村（居）委会（社区）应急预案编制工作；企业、学校等基层单位应急预案编制工作卓有成效，其中湘潭等5个市（州）境内国有及国有控股企业已全部完成应急预案编制工作，衡阳、怀化境内非国有企业已全部完成应急预案编制工作，益阳等3个市（州）境内所有学校已全部完成应急预案编制工作，全省共编制各类应急预案21万余件。目前，全省应急预案体系基本形成，并在防范和处置各类突发事件中发挥了不可替代的作用。近几年，全省每年发生各类突发事件20余万起，每年启动各类应急预案2300多次。

  湖南省应急管理办公室在编制应急预案过程中积累了一些经验，《中国应急管理》杂志曾进行专题刊载。在全国基层应急管理工作座谈会上，湖南省应急管理工作办公室被国务院应急管理办公室确定为唯一一个省级单位作了典型发言。其主要做法是：一方面加强省级应急预案的审核把关，抓紧完成应急预案编制任务；另一方面，加强对市（州）和各部门（单位）应急预案编制的督促指导，始终把握应急预案编制工作的主导性。

  应急预案编制工作涉及面广、任务重、要求高、难度大，必须组建强有力的工作班子承担此项工作。为此，省政府成立了由常务副省长挂帅，省政府秘书长、分管副秘书长具体负责的应急预案编制工作小组，并从省直有关部门抽调专业人员参加应急预案编制工作。省应急管理办公室组建后，又明确了2名工作人员专门负责应急预案编制工作。各市（州）政府和省直部门的主要领导亲自抓，分管领导牵头组成应急预案编制小组具体抓好这项工作。各地各有关部门对应急预案编制工作做到人员抽调优先、经费安排优先、设备添置优先。全省各级各部门共成立应急预案编制工作小组137个，各级财政拨付应急预案编制专项经费436万元。省政府对应急预案制定工作实行领导责任制、目标考核制和责任追究制，将应急预案体系建设纳入应急管理工作目标考核的重要内容，每年对市（州）政府和省直应急预案编制牵头部门和配合单位进行考核评比，对领导不力、责任不到位，以致延误工作的，视同“不作为”加以追究，有效地促进了应急预案编制工作。各级应急办对应急预案编制人员实行“四定”，即定岗位职责，定编制任务，定编制质量，定考核指标，极大地增强了工作人员的主动性和责任感。

  省应急管理办公室对各部门报送的专项、部门应急预案，按照“看得懂、记得住、用得上”的编制原则，从政策内容、文字、体例格式等方面严格审核把关，避免差错，审核的文字量达到256万多字。同时在实际工作中，努力做到使各类应急预案与上级应急预案特别是国家应急预案相配套，吃透其精神和要点，吸取其精华，尽量在框架体系、主要内容上与上级应急预案衔接，做到上下结合。不同层次、类型应急预案之间相衔接，特别是专项、部门应急预案涉及的部门职能必须协调一致，避免发生矛盾和政策冲突，涉及的处置程序和措施必须相互结合关联，避免不协调和交叉重复。2006年来，省应急管理办公室召开应急预案评审和协调会61次，协调解决各类问题837个，确保了应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，促进应急预案之间的有机衔接。

  省政府先后印发了《湖南省突发公共事件应急预案编制工作指南》、《湖南省突发公共事件应急预案编制工作实施方案》、《湖南省突发公共事件应急预案编制管理办法》、《湖南省专项、部门应急预案编制工作规范》、《湖南省基层单位应急预案基本框架和要素》等文件，从应急预案的体系构成、编制管理程序、结构框架、编制要求、呈批手续、体例格式等作出了明确规定。此外，编写了《应急预案简明操作手册》和《基层单位应急预案参考文本》。这些文件资料为各级各部门编制和管理应急预案提供了较为科学的方法和参考蓝本，收到了较好的效果。2006年来，省应急管理办公室举办了8期应急预案编制工作培训班，受训人员为各地各部门各单位分管领导和应急预案编制人员。培训中主要针对如何提高对应急预案及应急预案编制的认识，应急预案的基本要素，应急预案编制中常见的错误以及应急预案管理的内容、主体、责任等问题，并结合剖析质量好的和质量差的应急预案进行一一讲授。同时采取课堂互动、专题讲座、应急预案演练、现场模拟、案例分析等方式，丰富授课内容、开阔学员视野、增强培训效果、提高教学质量。全省各级各部门举办了237期应急预案编制管理培训班，培训人员15760人次。此外，省应急管理办公室深入市县、企业、学校开展实地调研指导，帮助基层单位编制实用的应急预案，并积极推介先进典型，以点带面。先后选择了长沙市岳麓区咸嘉新村社区、衡南县硫市镇、郴州市北湖区桂门岭社区、衡阳钢管集团公司、长沙财经职业中专学校作为编制基层单位应急预案试点，指导他们制定各类应急预案。如指导咸嘉新村社区修订完善消防安全、大面积停水、食物中毒、防盗、突发疫情、公共设施安全事故等12个应急预案，进一步提升了社区应急管理工作水平。这些应急预案具有“针对性强、内容简洁、措施实用、实施便捷”的特点，成为全省乃至全国基层社区编制应急预案的参考蓝本。

  随着社会的不断进步，政府统一指挥的应急救援协调机构、专业化的紧急救援队伍、精良的应急救援装备、完善的应急预案等，已成为国际社会应急预案体系的基本运作模式。实践证明，应急预案在有效应对处置突发事件，减少和控制事件人员伤亡和财产损失方面发挥了重要作用，成为维持国家应急管理能够正常高效运行的重要支撑体系之一。

  针对在编制应急预案过程中出现的一些问题和应急活动中暴露出来的一些缺陷，各级各部门各有关单位切实加强了应急预案编制管理工作，呈现出良好的发展趋势。

  我国已有的应急预案存在的一个共同性问题是内容简单，缺乏可操作性，针对性不强。应急预案应当根据有关法律、法规、规章的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定应急组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

  英国、美国和加拿大三国的应急预案内容丰富详细，具有很强的可操作性和针对性。借鉴这些国家的经验，完善我国应急预案的内容，应当从以下5个方面入手：第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。例如，制定某一地区的总体应急预案时，应当对该地区存在的所有风险进行总体描述；制定部门应急预案时应当对部门应急预案所针对的某一突发事件的风险进行概括描述。第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。这就要求在制定应急预案时充分吸取经验，充分发挥想象，设想出有可能发生的若干情况。第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由单一的部门（单位）单独完成，需要许多部门（单位）的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与其他有关部门（单位）制定的应急预案内容之间的协调，包括部门应急预案、专项应急预案与总体应急预案之间的协调、上下级政府制定的总体应急预案之间的协调、上下级政府部门制定的部门应急预案、专项应急预案之间的协调，以及同级部门（单位）制定的应急预案之间的协调。第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，特别是应当列明这些机构及其主要工作人员详细的联系方式。第五，详细规定应急预案的修订与演练。应急预案应当详细规定修订的条件、程序以及演练等内容。通过演练使应急预案获得生命力，通过应急预案的修订使其获得时效性。

  1.成立应急预案编制小组。这是应急预案编制工作的重要环节，对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用。同时，为各个应急部门提供了一个很重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的观点和意见。应急预案编制小组的成员一般应包括：行政首长或其代表，应急管理部门，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。应急预案编制小组的成员确定后，须确定编制计划，明确任务分工，保证应急预案编制工作的科学有序。

  2.风险分析和应急能力评估。风险分析是应急预案编制的基础。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分应急预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。

  危险识别的目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件，以及工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出有几率发生的自然灾害和安全事故等突发事件。

  脆弱性分析要确定的是：一旦发生突发事件，最容易受到冲击破坏的地区或单位，以及最可能出现波动或激变的环节。脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（如地形、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量（如居民、职员、敏感人群等）和类型（如医院、学校、疗养院、托儿所等）；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响；可以标明最需要保护的地区、单位和人群。

  风险评估是根据脆弱性分析的结果，评估突发事件发生时，造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最严重的情况（特大事件）进行分析。风险分析可以提供下列信息：发生事故和环境异常的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；以及对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。

  应急能力评估是依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训等。应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制应急预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、有效的应急策略。

  3.编写应急预案。应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，应急预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，包括上级部门的应急预案、所在地区的总体应急预案等，以最大限度地减少工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。

  4.应急预案评审。为保证应急预案的科学性、合理性以及与真实的情况的符合性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。

  5.应急预案的批准和发布。应急预案经评审通过后，应当报有关部门批准，批准后进行正式发布和备案。一般情况下，各级政府的专项应急预案，应当经同级政府批准同意，由同级政府发布。部门应急预案和专项应急预案应当报行政主管部门备案。企事业单位的应急预案由单位领导批准，自行印发，并应报行政主管部门备案。例如，某省政府各部门、各单位及中央驻地方企事业单位、各区（市）人民政府、全省区域内各高等学校制定的破坏性地震应急预案，须按有关规定报该所属地地震局备案；各设区市制定的破坏性地震应急预案必须经本级人民政府批准后，报该省地震局备案。

  应急预案修订的重要性并不亚于应急预案的编制。由于客观情况经常发生变化，只有及时对应急预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，应急预案制定机关应该依据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但对应急预案修订的条件、程序等问题未进一步规定。

  出现以下情况，一般应当修订应急预案：第一，发现了新的风险或者有情况显示一项应急预案已经过时。第二，从突发事件中获得的经验教训。突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者应当将某些组织纳入应急预案中。第三，从应急演练中获得的经验教训。从应急演练中获得的经验教训与突发事件相同。不同之处在于应急演练是人为控制的，特别设计以检验应急预案的程序，并能不断重复直到合理的安排产生为止。第四，组织机构及其程序、技术系统发生变动。第五，关键工作人员发生变动。应急预案包括附则，必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、职务以及联系方式等。第六，有关的法律规定被修改，或者制定了新的法律规定，需要修订应急预案。应急预案至少应当每年定期修订一次，如果当年发生了突发事件、进行了应急演练、组织机构变动等，还应当及时修订应急预案。应急预案的修订应当由制定者负责。应急预案修订后，应当及时公布。